3

«ЗАПИСКА» 1856 — 1858 гг. «ОБ УСТРОЙСТВЕ ГРАДСКИХ
И ЗЕМСКИХ ПОЛИЦИЙ» И НАБРОСОК НЕЗАКОНЧЕННОЙ СТАТЬИ 1858 г.
«О РАЗЛИЧНЫХ СИСТЕМАХ ПРИМЕНЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНЫХ НАЧАЛ» 1

...Гораздо более обширна и более замечательна другая служебная записка, также сохранившаяся в бумагах Салтыкова:2 об устройстве градских и земских полиций. С содержанием ее необходимо познакомиться подробно.

«В России, — так начинает Салтыков, — благотворное действие полиции почти незаметно; что касается до ее злоупотреблений и сопряженных с всеобщим ущербом вмешательств в частные интересы, то они не только заметны, но оставляют по себе несомненно весьма вредное впечатление. Всякий, кто не праздно жил в провинции и всматривался в окружающие явления, без труда поймет справедливость этого замечания. В провинции существует не действие, а произвол полицейской власти, совершенно убежденной, что не она существует для народа, а народ для нее». После этого характеристичного вступления, иллюстрацией которому может служить любая страница «Губернских очерков», Салтыков подчеркивает различие между полицией в обширном смысле, обнимающей собою всю сумму действия центральной власти на народ, и полицией в тесном смысле, составляющей особую отрасль государственной администрации. Понимаемая в обширном смысле, полиция не поддается точному определению; она стремится подчинять себе всякое проявление жизни и не признает законности ни в чем, развивающемся самобытно. Понимаемая в тесном смысле, полиция имеет задачей преследование


1 В «Заметке о взаимных отношениях помещиков и крестьян» (начала 1858 г.) Салтыков писал: «Здесь мы должны сказать несколько слов о том, с какой точки зрения мы смотрим вообще на различные системы применения административных начал. Но предупреждаем читателя, что и по объему и по характеру настоящей заметки мы можем коснуться этого предмета только слегка, предоставляя себе в непродолжительном времени, в особой статье и во всей подробности, развить взгляд наш на этот предмет» (т. 5 наст. изд., с. 77). Имеются веские основания предполагать, что, изучая после смерти бумаги Салтыкова, Арсеньев соединил в своих «Материалах...» текст служебной «записки» с текстом неопознанной им статьи, то есть допустил контаминацию (Макашин II, с. 51).

2 «Более замечательна», чем другая служебная «записка» Салтыкова — «Об устройстве православных церквей в западных губерниях».

320

правонарушений, в сфере государственной, общественной и частной; ее характер — чисто репрессивный: она не заслоняет собою самобытной деятельности граждан, а, напротив, является к ней на помощь, в особенности если осуществление действия полиции возложено на самих граждан. Область полицейской власти расширяется там, где господствует централизация, суживается там, где преобладает противоположное начало. В пояснение этой мысли Салтыков ссылается на пример Франции и Англии. Во Франции правительство постоянно стремилось подчинить своему влиянию как частные, так и общинные интересы народа. «Это не помешало ей, однако же, в течение 60 лет, волноваться революциями. Мало того: можно без преувеличения сказать, что централизация власти весьма сильно способствовала тому волнению умов, которое и доныне во Франции не прекращается. В Англии, где правительство ограничивается наблюдением народной жизни, государственный организм развивается без всяких потрясений». Могут возразить, что это объясняется развитием в английском народе чувства законности и консерватизма. Но чем же воспиталось это чувство? Не тем ли, что народ всегда сознавал свою личность, свое право, что он никогда не был тем бездушным и бессмысленным субъектом, который правительство могло гнуть в ту или другую сторону по усмотрению? «Азбука всякой системы администрации, — продолжает Салтыков, — гласит, что предметом ее должно быть благо народное. Но понятие об этом благе, особливо в государствах обширных, весьма относительно и изменяется сообразно с условиями местности, обычаев и т. д. Претензия подчинить все местности одним и тем же началам не значила ли бы то же, что уложить все личности на Прокрустово ложе?» В особенности сильно значение местного элемента проявляется в обсуждении интересов «земства», составляющих плоть и кровь местности, касающихся каждого ее обитателя. Правительство, по мнению Салтыкова, не имеет надобности навязывать земству такие-то и такие-то интересы, а не те, которые стоят на первом плане у самого земства. Задача правительства ограничивается согласованием местных интересов с общегосударственными. Разительный пример преобладания центральной власти в делах чисто домашнего свойства представляет наше законодательство по вопросу о переложении натуральных повинностей в денежные. Это переложение допускается не иначе, как с разрешения высшей центральной власти. Почему? Потому, что правительству известна наклонность бюрократии выискивать во всяком предписании закона такую сторону, которая давала бы пищу для злоупотреблений, а злоупотреблениям денежная повинность поддается еще

321

легче, чем натуральная. В бытность Салтыкова, в 1854 г., в Пермской губернии (по делам службы), он имел случай удостовериться, что сбор с казенных крестьян денег на отправление ямской гоньбы, взамен натуральной повинности, простирался, в некоторых волостях, до ужасной цифры 90 коп. сер. с души 1 — и за всем тем лошади все-таки выставлялись натурой, потому что подрядчик, пользуясь покровительством начальства, содержал количество лошадей недостаточное. Где же, однако, источник подобных явлений? Не в том ли, что чиновники совершенно чужды интересам земства, на которое они смотрят как на pays conquis 2, как на средство покормиться? Совсем иной оборот приняло бы дело, если бы забота о лучшем устройстве интересов земства лежала на нем самом. Оно было бы заинтересовано в бережливом отношении к собственным силам, а излишняя бережливость или скупость могла бы быть предупреждена вмешательством центральной власти. «Какая, например, надобность требовать в Вятской губернии, чтобы земские лошади имели не менее 2 арш. 2 верш, роста, если местная порода лошадей, славящаяся во всей империи своею крепостью и выносливостью, представляет такой рост лишь как исключение? И отчего сотский или рассыльный земского суда или окружного начальника, и даже сами эти вельможи, не могут ехать в легком плетеном тарантасике, имеющемся у каждого крестьянина, а должны трястись в обширной телеге, окрашенной зеленою краскою?.. Какая существенная надобность государству знать, как я хозяйствую у себя дома, если я в точности исполняю все обязанности, лежащие на мне как на гражданине? То же замечание в такой же степени верно и по отношению к земству, с тою только разницей, что хозяйство последнего происходит, так сказать, при открытых дверях, и следовательно, не только правительству, но и всякому частному человеку представляется полная возможность контроля...». Дальше Салтыков перечисляет главные неудобства административной централизации. Первое из них — солидарность между высшим правительством и его агентами, тогда как на самом деле между министром внутренних дел и каким-нибудь становым приставом нет ничего общего. Отсюда беспрестанные жалобы на правительство, которое будто бы не имеет надзора за своими агентами, будто бы не преследует


1 Чтобы понять значение этой действительно «ужасной» цифры, необходимо припомнить, что большею частью ее не превышает теперешний земский сбор, удовлетворяющий столь многочисленным и разнообразным потребностям крестьянского населения. (Прим. К. К. Арсеньева.)

2 завоеванные страны (франц.).

322

злоупотреблений и не печется об искоренении их. Второе неудобство централизации заключается в том, что она как бы стирает все личности, составляющие государство. Вмешиваясь во все мелочные отправления народной жизни, принимая на себя регламентацию частных интересов, правительство тем самым как бы освобождает граждан от всякой самобытной деятельности. Третьим неудобством централизации Салтыков признает обусловливаемое ею «существование массы чиновников, чуждых населению и по духу, и по стремлениям, не связанных с ними никакими общими интересами, бессильных на добро, но в области зла являющихся страшной, разъедающей силой. Гарантией против злоупотреблений не может служить даже материальная обеспеченность чиновников. Многие ли из губернаторов, например, не пользуются так называемыми безгрешными доходами? Положительно можно сказать, что такие губернаторы известны по имени не только правительству, но и всей России. Важно не содержание важен произвол, который следует, но нельзя обуздать, пока в государстве существует особый вид пролетариата, носящий официальное имя чиновничеств». Четвертое зло, производимое централизацией, есть то неведение народных нужд, в которое она погружает правительство. «Рапорты о благополучии» — необходимая принадлежность чиновничества, чуждого населению и равнодушного к его потребностям. Исключение делается только для тех предметов, которые, как известно чиновникам, обращают на себя особое внимание правительства. Пример: раскольники. В отношении к этим предметам все «неблагополучно». «Пишутся донесения, от чтения которых становится страшно: подумаешь, что пробил последний час для государства. А ларчик открывается весьма просто: чиновнику нужно отличиться он описывает все как ему хочется».

Покончив с централизацией, «составляющей в настоящем деле главный вопрос», Салтыков переходит к следующим вопросам «второстепенной важности»: 1) должно ли устройство полиции быть коллегиальным; 2) следует ли подвергать агентов полиции каким-либо требованиям и испытаниям в отношении к способностям их и знанию дела; 3) возможно ли допустить в самом духе полицейских учреждений элемент предупредительный, или же следует дать их действиям исключительно репрессивный характер, и 4) какие должны быть самые формы, в которых имеет проявляться действие полиции? По первому вопросу Салтыков находит, что и коллегия, и единоличная власть имеют свои выгоды и свои невыгоды. Самая лучшая система — та, которая соединяет хорошие стороны обоих порядков; но такое соединение возможно только при

323

децентрализации, когда коллегия является принадлежностью земства, а принцип единого агента — принадлежностью центральной власти. По второму вопросу Салтыков признает необходимым и теоретическое, и практическое испытание полицейских чиновников. Заменою теоретического испытания служит диплом учебного заведения; степени образования, удостоверяемой дипломом, должно соответствовать и право на получение той или другой должности в административной иерархии. Обойтись без теоретической подготовки могут только низшие полицейские чиновники. Практическим испытанием должна быть безвозмездная служба, ограниченная определенным сроком. Чем шире роль, предоставленная земству, тем меньше чиновников — тем легче, следовательно, для правительства убеждаться в их способности и благонадежности. По третьему вопросу Салтыков высказывается за необходимость предупредительного элемента в полицейской деятельности, но лишь под условием децентрализации. Чиновник, живущий в постоянном отдалении от народа, не имеет ни средств, ни даже охоты заботиться о предупреждении правонарушений. Местность, которою он заведует, известна ему лишь поверхностно, в общих чертах; сегодня он здесь, завтра — там, и чем он способнее, тем быстрее переходит с одного места на другое. Расширение полицейской деятельности, при господстве централизации, представляется не только непрактичным, но и нежелательным, потому что всякому агенту централизованной власти, даже при полной добросовестности его, свойственно стремление к произволу. Здесь Салтыков затрагивает попутно вопрос о суде и является защитником суда общинного, разумея под этим именем нечто весьма похожее на суд присяжных. Общественным началом в суде он дорожит до такой степени, что высказывается даже против предполагавшегося в то время слияния уездных судов с городовыми магистратами 1. По четвертому вопросу, наконец, Салтыков требует возможно большего ограничения письменной полицейской процедуры, возможно большего развития материальной деятельности, т. е. реальной, а не бумажной охраны интересов, вверенных заботливости полицейских учреждений. В конце этого отдела записки автор еще раз предпринимает une charge á fond 2 против централизации, сравнивая ее идею с идеей учреждения


1 Уездным судам, составленным из представителей дворянства и крестьянства, было подсудно уездное население; городовым магистратам, члены которых выбирались горожанами, — городское население. (Прим. К. К. Арсеньева.)

2 глубинную атаку (франц.).

324

иезуитского ордена. «И там, и тут, — восклицает он, — царствует общее недоверие и пастырей к пастве, и пастырей между собою. И там, и тут все до такой степени искусственно, что не знаешь, чему более удивляться: терпению ли людей, которые придумали призрачную машину, не имеющую никаких корней в природе человеческой, или долговечности этой машины, которая, несмотря на всю свою противоестественность, продолжает и доднесь существовать и пользоваться правами гражданственности».

В России торжество централизации при Петре Великом очень скоро принесло горькие плоды и вызвало реакцию, признаки которой Салтыков видит уже в преобразованиях Екатерины. Чтобы смягчить крайности централизации, императрица предоставила известные права купечеству и дворянству, но это не привело к желанной цели. «Дворянство, в сословном его значении, уже не существовало: оно слилось с чиновничеством и приняло все его формы». О серьезном значении купечества тем более не могло быть и речи. Развитию административных мер Екатерины много препятствовало и то обстоятельство, что они были слишком исключительно сословные. Преемники Екатерины не продолжали начатого ею дела, и оно заглохло в тине постепенно расширяющейся централизации. «Настоящее положение полицейского управления в России представляет поучительную, но крайне грустную картину. Это какое-то странное смешение произвола и дисциплины, хаоса и регламентации». Истинной централизации в России нет, потому что она предполагает ясно сознанную государственную идею, а у нас интересы государства непонятны не только для становых приставов, но даже и для многих губернаторов. В России существуют лишь попытки к централизации, выражающиеся в преобладании произвола и в невозможности самобытного развития народных сил. Круг действий полиции несоразмерно велик и вместе с тем не определен с достаточною ясностью; общая полиция беспрестанно сталкивается с специальными <?> (в пример этому Салтыков приводит дорожное дело: общая полиция настаивает на немедленном исправлении дороги, не принимая в расчет никаких побочных обстоятельств; окружной начальник, облеченный полицейскою властью по отношению к государственным крестьянам, противопоставляет этому требованию хозяйственные нужды крестьян, в данную минуту не оставляющие им досуга для починки дороги). Наши коллегиальные присутственные места (губернские правления, земские суды) представляют собою пародии на коллегию в истинном смысле этого слова; все зависит здесь от усмотрения одного лица, «наставления» которого равносильны предписаниям. Отдельные

325

агенты правительства сплошь и рядом могут быть названы его врагами, потому что ежечасно подрывают доверие к нему народа. В виде иллюстрации Салтыков ссылается на положение следственной части, отличительная черта которой — необузданный произвол следователя. «Бюрократия, — восклицает он, — до того уже охватила все формы русской жизни, что благонамеренному чиновнику ничего не остается более делать, как заняться перепискою бумаг». Другое зло нашей административной жизни — это крайнее размножение переписки. Салтыков объясняет его двумя главными причинами: раздроблением властей, из которых каждая, считая себя чем-то независимым, стремится защищать свой взгляд и отстаивать свои мнимые права, и несоразмерностью штатов с числом и значением предметов, входящих в круг действий известного места или лица. Если штат слишком велик, чиновники стараются доказать свою необходимость и напрасно плодят переписку; если штат слишком мал, они плодят ее для того, чтобы сбросить с себя часть непосильного бремени, зачислив как можно больше дел за посторонним ведомством. Основываясь на собственном опыте, Салтыков осмеивает практику ревизионных столов губернских правлений, рассылающих ежегодно десятки тысяч никому не нужных и ни к чему не ведущих подтверждений. «Что делают советники губернского правления? А если советники дельные, то чем занимаются секретари их отделений? По большей части или те, или другие, а часто и оба вместе люди древние, доживающие свой век под сенью коллегии, дающей им возможность, ничего не делая, состоять на службе. Надобно прочитать любой журнал губернского правления, чтобы убедиться в том, что весь он результат работы писца, его перебелявшего. Работа столоначальника заключается в том только, что он на подлинных бумагах обозначает, с которых пор до которых следует переписать. Из этого проистекает галиматья неописанная. Встречаются места, которых никакими силами понять нельзя, а приказали, т. е. то место, в котором должна выразиться самобытная деятельность коллегии, бывает, по выражению народному, короче утиного носа и обыкновенно выражается в словах о содержании справки дать знать такому-то; или: предписать такому-то, чтобы поступил на законном основании».

Из всех приведенных выше фактов и соображений Салтыков выводит заключение о необходимости общего переустройства и губернской, и уездной администрации, но, оставаясь в пределах возложенной на него задачи, он говорит более подробно только о преобразовании полиции. Прежде всего, ему кажется излишним обособление полиции земской (т. е.

326

уездной) от полиции городской; отдельная городская полиция должна быть оставлена только в больших городах. Дальше он предлагает совершенно отделить полицию исполнительную от судной и следственной и передать первую в ведение земства. Организацию земства Салтыков представляет себе так. Образуется уездный земский совет, из девяти членов: трех — по выбору дворянства, трех — по выбору городского сословия, трех — по выбору казенных крестьян (припомним, что записка Салтыкова относится ко времени, предшествующему отмене крепостного права). Этот сословный состав совета рекомендуется Салтыковым не как наилучший (наоборот, сословная организация кажется ему противоречащей интересам массы), а как наиболее соответствующий тогдашней действительности; на этом же основании председательство в совете возлагается им на уездного предводителя дворянства. Характер занятий совета не должен быть исключительно полицейский, а, вместе с тем, и даже преимущественно, административный; совет должен заменить собою все ныне существующие уездные административные учреждения. Ему должно принадлежать обсуждение всех мер по общему управлению уездом и городом, по устройству повинностей, развитию торговли и промышленности, наблюдению за правильным их производством, учреждению школ, охранению тишины и спокойствия и т. п. Разъездов члены совета не должны предпринимать, и общее присутствие совета должно быть созываемо только известное число раз в году, когда это не может быть для членов совета обременительным. В прочее время года совет может действовать в уменьшенном составе. Содержание, низшая цифра которого должна быть определена законом, члены совета получают от своих сословий. В селениях государственных крестьян постановления совета исполняются волостными и сельскими управлениями; что касается до помещичьих имений, то они разделяются на группы, и для каждой группы избирается дворянами особый полицейский начальник, исполняющий постановления совета и производящий судно-полицейское разбирательство. Город разделяется на участки, и в каждый участок определяется полицейский начальник, по выбору городского общества. Правительство, с своей стороны, назначает в каждый уезд стряпчего и нескольких его помощников; первый присутствует в заседаниях совета, последние производят следствия, при участии депутата от сословия, к которому принадлежит обвиняемый. По делам, касающимся интересов государства, голос стряпчего обязателен для совета; во всех остальных случаях его мнения имеют только «руководительное» значение. Права и обязанности земского совета, а также подчиненных ему

327

мест и лиц должны быть со всею точностью определены законом. Протоколы и резолюции земского совета (протоколы — по общим вопросам, резолюции — по частным делам) должны быть излагаемы просто и ясно. «Справки должны быть в голове у присутствующих, и потому нет надобности наполнять ими целые десятки листов». Сношения стряпчего с советом происходят на словах. У полицейских начальников переписка должна быть самая ничтожная. Заканчивается записка так: «Предположения, высказанные здесь лишь в общих чертах, необходимо должны уясниться при более подробном развитии их. Поручение, возложенное на меня, сопряжено с большим трудом и требует много самых разнообразных работ и разысканий. По мнению моему, оно должно обнять следующие главные части: 1) Обозрение всех предположений, собранных по настоящее время в министерстве внутренних дел по этому предмету. Эти предположения составят четырнадцать огромных томов. 2) Обозрение, по источникам отечественного законодательства, как по самому устройству полиций, так и по определению их обязанностей. Обозрение сие должно быть сделано во всей подробности и снабжено критическим взглядом. Для достижения сей последней цели представляется необходимым из ревизии некоторых земских судов и градских полиций убедиться практически, каким образом приводятся в исполнение на местах предписания закона. 3) Критический обзор законодательств главнейших государств Европы по этому делу. Эта часть труда необходима не для того, чтобы рабски следовать в новом уставе примеру иностранных государств, но для того, чтобы при сообщении сему делу дальнейшего хода, оно могло отвечать на все вопросы. 4) Наконец, самый проект полицейского устава, который должен быть, без сомнения, не что иное, как логический результат предшествующих трех частей труда».

Арсеньев. Материалы..., с. 4553.


Салтыков-Щедрин М.Е. Приложения. III. Тексты Салтыкова в «Материалах...». 3. «Записка» 1856 — 1858 гг. «Об устройстве градских и земских полиций» // М.Е. Салтыков-Щедрин. Собрание сочинений в 20 томах. М.: Художественная литература, 1976. Т. 18. Кн. 2. С. 320—328.
© Электронная публикация — РВБ, 2008—2019. Версия 2.0 от 30 марта 2017 г.